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『修訂香港基本法附件一附件二具有十分重要深遠的意義』——專訪全國人大常委會法制工作委員會副主任張勇

發佈時間:2021-03-31      來源:新華網、國務院港澳事務辦公室

十三屆全國人大常委會第二十七次會議審議通過了對香港基本法附件一和附件二的修改。全國人大常委會法制工作委員會副主任張勇受訪指出,這兩個修訂草案的通過標誌著全國人大及其常委會依據憲法權力、在國家層面、採用『決定+修法』的方式完善香港特區選舉制度的立法工作順利完成,具有十分重要、十分深遠的政治意義、憲制意義和法律意義。

他介紹説,3月11日,十三屆全國人大四次會議通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》。該決定規定了完善香港特區選舉制度的基本原則和核心要素,其中第六條授權全國人大常委會修改香港基本法附件一和附件二。全國人大常委會通過的兩個修訂草案,就是對全國人大有關決定內容的全面展開和具體落實。新修訂的香港基本法附件一共12條,附件二共9條,基本保留了原來的附件一、附件二的名稱、體例和框架結構,內容進一步充實細化,更加具有操作性,特別是針對香港回歸以來選舉實踐中暴露出來的制度漏洞和缺陷作了完善性規定。概括起來,主要有五方面內容:

一是重新構建選舉委員會,明確規定了選舉委員會的規模、組成、任期和委員身份資格等事項,進一步擴大選舉委員會的廣泛代表性。選舉委員會的人數由原來的1200人擴大到1500人,組成由原來的四大界別擴大到五大界別,每個界別300人。選舉委員會每屆任期五年,委員必須由香港特區永久性居民擔任。

二是明確規定了選舉委員會五大界別內各個界別分組的劃分、名額分配以及産生方式,使選舉委員會的覆蓋面更加廣泛,進一步增強香港社會各界的均衡參與。第一界別『工商、金融界』設18個界別分組;第二界別『專業界』設10個界別分組;第三界別『基層、勞工和宗教等界』設5個界別分組;第四界別『立法會議員、地區組織代表等界』設5個界別分組;第五界別『港區全國人大代表、港區全國政協委員和有關全國性團體香港成員的代表界』設2個界別分組。選舉委員會委員的産生繼續沿用原來的三種方式,包括當然委員、由提名産生的委員和由選舉産生的委員。

三是完善和擴大了選舉委員會的職能,更有利於改善行政與立法關係,落實行政主導體制。概括來説六個字:保留、恢復、增加,即保留選舉委員會選舉産生行政長官人選的職能,恢復選舉委員會選舉産生部分立法會議員的職能,增加選舉委員會參與提名立法會議員候選人的職能。

四是規定了行政長官和立法會的選舉制度。其中,基本保留原來的行政長官選舉制度,在提名機制等方面有所調整,以確保行政長官必須由堅定的愛國者擔任;重點改革立法會選舉制度,更好地平衡香港社會的整體利益、界別利益和地區利益。立法會議員人數由70席增加至90席;由選舉委員會選舉、功能界別選舉和分區直接選舉分別産生40名、30名和20名議員;同時對立法會選舉的提名、選民資格、選舉方式等作出了具體規定。

五是設立候選人資格審查委員會制度,確保『愛國者治港』,堅決把反中亂港勢力排除在香港特區政權機關之外。候選人資格審查委員會對參加選舉委員會選舉、行政長官選舉和立法會選舉的候選人進行資格審查。

此外,修訂後的附件一、附件二還就立法會的表決程序、兩個附件的修改權等作出規定,同時要求香港特區據此修改本地相關選舉法律,細化具體事項,並依法組織選舉活動。

張勇表示,這次全國人大及其常委會運用憲法權力從國家層面完善香港特區選舉制度,是貫徹落實十九屆四中全會『堅持和完善‘一國兩制’制度體系』的重大舉措,主要體現在三個方面:

第一,堅持『一國兩制』根本宗旨,鞏固香港特區憲制基礎。維護國家統一和領土完整,保持香港繁榮穩定是『一國兩制』方針的根本宗旨。憲法和基本法為實現這一根本宗旨提供了堅實的憲制基礎和法律保障。但近些年的情況表明,香港特區政治體制的運作出現偏離甚至損害『一國兩制』根本宗旨的苗頭和跡象,特別是反中亂港勢力利用選舉制度漏洞進入香港特區政權機關,對國家主權、安全、發展利益構成了重大現實威脅。因此,中央有權力、有責任修改完善香港選舉制度,使『一國兩制』實踐重回正軌並行穩致遠。

第二,彌補選舉制度漏洞,確保『愛國者治港』。在任何國家和地區,在任何政治體制和選舉制度下,一個基本的前提就是要確保選舉出來的管治者必須是愛國者。全國人大及其常委會完善香港選舉制度最直接、最重要的目的,就是要有效彌補香港特區選舉制度中存在的漏洞和缺陷,確保行政長官必須由中央信任的堅定的愛國者擔任;確保愛國愛港力量在選舉委員會和立法會中穩定地佔據壓倒性優勢;確保反中亂港勢力在任何情況下都無法進入香港特區政權機關,進而為『愛國者治港』提供堅實穩固、安全可靠的制度保障。

第三,提高香港特區管治效能,循序漸進發展民主制度。早在30多年前香港基本法起草時就明確提出,香港特區行政機關和立法機關之間的關係應該是既相互制衡又相互配合;為保持香港的穩定和行政效率,行政長官應有實權。但近些年來,香港特區行政機關與立法機關長期對立、立法會內鬥無為、社會管治效能下降、民主發展停滯不前。因此,有必要採取措施完善香港特區政治體制特別是選舉制度,改善治理體系,逐步提升香港特區整體管治水平,集中精力發展經濟、改善民生,從根本上解決香港長期面臨的深層次問題,同時適時推進符合香港實際情況的民主發展,為最終實現普選目標作準備、打基礎,以良政善治達至長治久安。

『完善香港特區選舉制度的總體思路是:以對選舉委員會重新構建和增加賦權為核心,對選舉制度進行總體規劃設計。』張勇説,理解『重新構建』,可以把握幾個要點:一是名稱變化,原來是行政長官選舉委員會,現在是選舉委員會;二是規模擴大,原來是1200人,現在是1500人;三是界別增加,原來是四大界別,現在增設了第五大界別;四是分組優化,原來共有38個界別分組,現在增加到40個,並對其中部分界別分組根據實際情況進行了優化調整。『增加賦權』,則是指選舉委員會在繼續保留選舉産生行政長官人選這項職能的同時,又賦予其兩項新的職能:一是選舉産生較大比例的立法會議員,二是直接參與提名所有立法會議員的候選人。

他表示,對選舉委員會重新構建和增加賦權,是從香港的實際情況出發,全面總結多年的選舉實踐經驗後作出的重要制度性調整,也是這次完善香港特區選舉制度的重點。選舉委員會在規模擴大、界別增加、分組優化、職能增加之後,覆蓋面更廣、代表性更強,社會各界參與度更加均衡,更能體現香港社會的整體利益和根本利益,更加符合香港作為一個國際化、多元化、高度發達的資本主義社會的特點,也更加符合香港特區作為一個直轄于中央人民政府的地方行政區域的法律地位。

修訂前的香港基本法附件一和附件二規定了『五步曲』程序。新的附件一和附件二通過後,是否還有『五步曲』程序?對此,張勇答問指出,這次全國人大及其常委會通過『決定+修法』的方式完善香港特區選舉制度,是基於中央對香港特區政治體制的決定權,運用憲法權力、在國家層面進行的立法活動。這與香港基本法原附件一和附件二規定的修改程序,也就是『五步曲』程序,在憲制基礎和法律依據上是不同的。今年3月5日,王晨副委員長在全國人大有關決定的説明中明確表示,修訂後的香港基本法附件一和附件二經依法公佈施行後,原附件一和附件二以及有關修正案同時廢止。新修訂的香港基本法附件一和附件二明確規定,新的産生辦法自2021年3月31日起施行,原附件一和附件二及有關修正案不再施行。據此規定,基本法原附件所規定的『五步曲』程序不再適用。新修訂的香港基本法附件一和附件二還進一步規定,全國人大常委會依法行使行政長官産生辦法、立法會産生辦法和表決程序的修改權。全國人大常委會作出修改前,以適當方式徵求香港社會各界意見。據此規定,今後如果需要修改行政長官和立法會的産生辦法,應當遵循新修訂的附件一和附件二所規定的法定程序,不採用『五步曲』程序,也不存在所謂的『雙軌並行』。

他強調説,民主立法、科學立法、依法立法是全國人大及其常委會開展立法工作所遵循的基本原則。我相信,全國人大常委會在必要時修改香港基本法兩個附件,同樣會遵循這些基本原則,一如既往,嚴格遵循法定程序,廣泛聽取各方意見,特別是香港社會各界人士的意見和建議。

中央通過『決定+修法』的方式完善香港特區選舉制度後,『雙普選』目標是否仍然存在?對此,張勇表示,所謂的『雙普選』目標,是指香港基本法第四十五條和第六十八條所規定的民主發展目標。概括來説,就是香港特區行政長官和立法會議員將根據香港實際情況和循序漸進的原則,最終達至由普選産生的目標。這次全國人大常委會修訂的是香港基本法附件一和附件二,並沒有修改包括上述兩個條款在內的基本法正文。『雙普選』目標仍然是香港基本法的明文規定,仍然是香港民主發展的既定方向。這一點沒有任何改變。行政長官和立法會兩個産生辦法,之所以用附件加以規定,其實早在基本法起草過程中就有過特殊考慮。這些具體的選舉事項可能會隨著實際情況的變化而需要作出適當調整,由附件加以規定比較靈活,方便在必要時作出修改。實際上,這兩個附件在2010年就曾經作出過修改。

他表示,香港回歸後,中央政府始終支持並推動香港特區發展民主。早在2007年12月全國人大常委會就曾作出決定,明確規定2017年行政長官可以由普選産生,其後立法會議員也可以由普選産生。2014年8月全國人大常委會再一次作出決定,進一步明確了行政長官和立法會實現普選的路線圖和時間表。這些年香港民主發展裹足不前,紛爭不斷,『雙普選』目標遙遙無期,完全是反中亂港勢力刻意阻撓破壞的結果。在完善香港特區選舉制度、全面實現『愛國者治港』之後,香港民主發展的道路會越走越順,『雙普選』目標會更早到來。

張勇還介紹説,設立香港特區候選人資格審查委員會,負責審查確認選舉委員會選舉、行政長官選舉和立法會選舉中的候選人資格,這是確保『愛國者治港』得以落實的一項重要制度安排。在廣泛徵求意見過程中,內地和香港許多人士都建議,選舉制度應設置『安全閥』,阻止反中亂港分子通過選舉制度進入政權機關禍亂香港、為所欲為,確保香港特區的管治權牢牢掌握在愛國者手中。全國人大高度重視這項建議。3月11日全國人大通過的有關決定第五條專門作出規定,新修訂的香港基本法附件一和附件二對候選人資格審查委員會的程序、要求作了進一步規定。設置候選人資格審查委員會制度,是落實『愛國者治港』的必然要求,也是包括香港同胞在內的全中國人民的共同意志。下一步,香港特區應當按照全國人大有關決定和新修訂的附件一、附件二的要求,在本地立法中對這項制度作進一步細化完善。

張勇應詢指出,全國人大及其常委會的『決定+修法』是在國家層面開展的立法工作,下一階段的工作重點是香港特區本地立法。需要著重做好兩方面工作:一是『加快立法進度』。考慮到香港特區接下來需要組織開展一系列選舉活動,為確保特區政權機關順利換屆和政治體制有效運作,香港特區應當抓緊完成相關選舉法律的修改。林鄭月娥行政長官近期也表示要儘快推進本地立法工作。二是『準確有效對接』。全國人大有關決定和新修訂的香港基本法附件一、附件二,從國家層面規定了香港選舉制度的基本原則、核心要素和主要內容,同時也給香港特區本地立法留下了很大空間。香港特區在本地立法中,應當與全國人大決定和新修訂的兩個附件全面準確有效對接,與國家立法一道,形成一整套有利於『愛國者治港』、符合香港實際情況的民主選舉制度。另外,香港本地立法通過後,應根據香港基本法第十七條的規定,報全國人大常委會備案。香港特區政府在組織選舉活動過程中,行政長官應當就有關重要情況,及時報告中央人民政府。


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